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金融危机下谈如何扩大内需

2019-02-19 16:24:32

金融危机下谈如何扩大内需

当前,面对国际金融危机的影响,国家将稳健的财政政策重新调整为积极的财政政策,采取扩大内需、促进经济增长的措施,推出了4万亿经济**计划,其中1.18万亿来自中央政府投资。政府大规模投入用于民生工程、技术改造、生态环境保护和重大基础设施建设。其中涉及保障性安居工程,农村基础设施,铁路、公路和机场等重大基础设施建设,生态环境建设,灾后重建等,这些都涉及公共工程建设的内容。在这样大规模的公共工程建设趋势背景下,必须研究并建立公共工程的永续经营制度,对于应对公共工程建设“黄金期”之后的公共工程运营维护高峰期,具有重大而紧迫的现实意义。

一、公共工程生命周期和永续经营理念 公共工程的永续经营是以公共工程的生命周期理念为基础的。公共工程的功能发挥或使用价值的实现过程是在一段时期之内进行的,这段时期就是公共工程的生命周期。其起点是公共工程的设计规划,其终点是公共工程的报废或废弃,中间包括建造过程和维护过程。公共工程在建造完成后,其使用过程中必然存在损坏或损耗,这种损坏或损耗如果不及时进行维护,就会影响公共工程的正常使用,甚至危害公共工程的使用安全。这样,公共工程的功能也就不能正常发挥,其使用价值也就不能顺利实现。

公共工程的生命周期大致分为三个阶段:即设计阶段、建造阶段和维护阶段。

以公共工程生命周期理念为基础,在公共工程生命周期各个阶段对公共工程的各项经营活动称为公共工程的永续经营。公共工程在经营过程中实现经济和社会目标,而经营的先决条件在于规划、设计、施工和验收等环节是否合格,一个设计不好的公共工程,是无法通过经营过程的努力来弥补的,因此也无法达到预期的目标。公共工程经营的时效和功能的发挥则有赖于公共工程维护管理是否健全及有效,一个缺乏维护或维护不力的公共工程,既无法有效经营发挥其目标功能,也会加速缩短公共工程的寿命。因此,在公共工程永续经营过程中,公共工程生命周期的三个阶段均不能忽视。这三个阶段要统筹考虑,因为前一个阶段的工作可能会影响下一阶段的工作。例如在工程设计的阶段,就应该考虑将来的维护问题,这样不但公共工程能顺利建成,而且将来也不会因为维护困难而使工程的功能和目标不能实现。

二、树立公共工程永续经营理念的意义 当前,我国扩大内需树立公共工程永续经营理念具有重要的意义。

首先,公共工程的永续经营是贯彻和实现永续发展理念的要求。科学发展观不但强调了可持续发展,同时还提出了永续发展的理念。经济社会的“可持续”发展变为“永续”发展,虽然这两个概念的内涵总体一致,但“永续”发展的信心更强、决心更大,表明在科学发展的战略问题上没有任何讨价还价的余地,而且要做到“永续”。近年来,国家永续发展与国家成长的永续能力已成为全世界共同的价值取向,成为国家进步的重要指标。同样,在我国追求经济社会永续发展,提高国家竞争力的过程中,公共工程的永续经营也应该成为国家重要的施政方针,这也是贯彻永续发展理念的重要内容。维持公路、铁路、航道、桥梁、隧道、港口和机场等交通设施,以及城市供水工程、污水处理工程、电力设施等民生设施的正常和稳定运转,这些都是展示国家实力基础和竞争力的优势条件。[nextpage]

其次,我国公共工程建设的现状和趋势对公共工程永续经营提出了迫切要求。改革开放以来,我国公共工程建设保持高速增长,特别是近lO年来,我国加大了公共工程的建设力度,公共工程建设处于“黄金期”。随着西部大开发、中部崛起、东部率先实行现代化、振兴东北、新农村建设等政策的扎实推进;青藏铁路、南水北调、大江大河分蓄洪区等一批关系国民经济全局的重大工程建设完成或开工建设;铁路、轨道交通建设、公路、机场、水运航道、大型水利工程建设进入高峰期。当前国家又出台4万亿经济**计划,大部分涉及公共工程建设的内容。这样大规模的公共工程建设必将面临大规模的维护问题。

,我国公共工程永续经营制度的缺失带来诸多问题,亟待解决。由于没有树立公共工程永续经营的理念,公共工程永续经营制度的缺失造成公共工程重复建设、轻维护现象在我国相当普遍。公共工程建得起、养不起的情况广泛存在于我国各地的诸多公共基础设施领域。这些问题带来严重的危害。一是产生大量的沉没成本,造成资金的损失浪费。公共工程设施建成之后,如果由于维护制度的缺乏,长期闲置,用于该工程的投资就变成了沉没成本,资金的投资效益和使用效益大大下降;二是工程维护资金得不到有效保证,工程设计效能不能有效发挥,工程难以正常运营,影响相应公共服务的提供;三是加剧公共工程恶化的程度,进一步增加运营成本。

三、建立和完善公共工程永续经营的制度 建立公共工程永续经营的制度框架,初步考虑可以从以下几个方面入手:

(一)研究制定公共工程法,健全公共工程永续经营的法律法规 公共工程的永续经营必须要有一套周详严密的法律规定来规范。公共工程永续经营法律规定应该包括三个层次:

一是国家层面的专门的公共工程永续经营方面的法律法规。在我国,目前尚未有专门关于公共工程方面的法r;律法规,更没有关于公共永续经营的专门制度规定。在一些发达国家和地区,例如美国、日本和中国台湾地区,都建立了相应的公共工程法,规范公共工程建造和维护的关系,以保证公共工程的可持续使用。因此,应该研究制定专门的公共工程法,对公共工程的永续经营的主体、维护资金来源,以及如何处理维护与建造的关系做出原则性规定。

二是在预算和投资综合性的法律法规中有明确的公共工程永续经营的相关规定。在美国和日本等发达国家的预算及投资相关法律中均明确规定了公共工程永续经营内容,这些制度安排体现在预算编制、提交、审批、执行的整个预算决策之中。因此,应该修改《预算法》以及投资的相关法律,明确公共工程永续经营的预算管理内容和投资管理内容。既要将公共工程永续经营的内容体现在预算编制、提交、审批、执行的整个预算决策之中,也要体现在投资的决策、执行和考核之中。

三是在行业性法规中要有明确的、细化的关于公共工程永续经营的条款规定。我国在一些部门的行业性法律法规中,基本上都对公共工程的管理和维护职责、维护要求和维护经费的来源和使用等方面进行了规定。但是,这些行业性的法规关于公共工程永续经营的相关内容还不够明确、不够规范,基本上还是体现为以收费为目的。我们建议,行业性的法规应该对公共工程永续经营的具体目标、组织机构、经费来源和绩效评价进行明确的规定。[nextpage]

(二)以公共工程的生命周期的完全成本为依据,建立公共工程永续经营稳定的资金来源 一是要完善政府投资的相关制度,推动确立公共工程的供给决策以公共工程生命周期完全成本为依据。在项目立项的决策过程中,要将公共工程生命周期中的完全成本 作为公共决策的基本依据,而不仅仅是其建造成本。在项目立项和建设的前期,要将公共工程的维护成本考虑在内,并明确规定,所有的公共工程审批项目,如果维护经费得不到落实,一律不得审批通过。

二是要完善预算、非税收入管理制度和财政投融资制度,建立公共工程维护的稳定、规范的资金来源。公共工程多元化的融资方式实际上是以预算制度、非税收入管理制度以及财政投融资制度为基础,这就要求,应该按照公共工程建造和维护的要求和特点,完善现行的相关预算、非税收入管理制度和财政投融资制度。在预算的相关法律中,要将维护制度及其经费保障体现在预算编制、提交、审批和执行的各个环节,设立常规性的维护科目和紧急性的维护科目和管理制度。在投资的相关法律中,要将公共工程的外部成本和维护成本综合纳入投资决策的过程中,同时,在强化非税收入的管理的同时,要对收费项目进行分类管理,根据公共工程的性质确定是否可以适当收取“使用者费”,并建立严格的制度确保收取的“使用者费”用于公共工程的维护。

(三)明确公共工程永续经营的主体 可以说只要永续经营主体明确,公共工程的永续经营就不存在大的问题。关键是很多公共工程主体不明确,在相关法律规定中对主体的规定是模糊的。这就造成当有利可图的时候,各主体互相争抢,当有负担的时候,就互相推诿,而没有人真正关心公共工程的永续经营。

强化公共工程永续经营主体的一项重要措施是改革现行政绩考核制度。树立正确的政绩观,应按照科学发展观的要求,科学把握政绩考核内容,把“改善民生”放在突出位置。公共工程和公共设施是改善民生的重要载体和媒介,关注改善民生,应将公共工程的永续经营纳入政绩考核内容。政绩考核不应仅仅停留在考核新增公共工程和公共设施上,还应考核对公共工程和公共设施的维护和运营情况。

(四)建立公共工程永续经营管理的绩效评价制度 完整和健全的公共工程监控、检测和评价,是延续公共工程基本设施使用年限,避免大范围、突发性灾害的必要手段。因此建立公共工程永续经营管理的绩效评价制度,具有重要的意义,可以说,公共工程永续经营管理的成效在于绩效评价指标的建立。在进行项目绩效考核的时候,应该以公共工程永续经营管理为依据,考察项目在生命周期内的成本和效益。

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